«Право есть уздечка для власти…»

Генри де Бректон

 

Необходимым и закономерным шагом демократизации общества стало в Казахстане создание института омбудсмана(уполномоченного по правам человека). Указом главы государства утверждено положение об уполномоченном по правам человека, в котором определяется его правовой статус как должностного лица, осуществляющего наблюдение за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, наделенного полномочиями в пределах своей компетенции принимать меры по восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина.

Давайте обратимся к предыстории создания этого принципиально нового юридического института для всего постсоветского правового пространства. Первую попытку внедрения этого иностранного института в российскую правовую систему можно отнести еще к ноябрю 1991 года, когда российский Верховный Совет, тогда еще СССР, принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина. Эта Декларация ввела новое должностное лицо – Парламентского уполномоченного по правам человека, целью деятельности которого провозглашалась осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В тексте новой российской конституции слова «парламентский» было убрано и омбудсман был вписан как Уполномоченный по правам человека, и это название закрепилось в дальнейшем. Многое изменилось за прошедшее десятилетие. Мутации советской государственности шли по разным направлениям, затронув в том числе и официальное отношение государства к правам человека. Если советская власть фактически рассматривала защиту прав человека как антигосударственную деятельность, то власть постсоветская не только допустила легальное существование правозащитных общественных организаций, но и стала создавать государственные структуры, главной задачей которых является защита прав человека. В Казахстане  была создана Комиссия по правам человека при главе государства. Не вдаваясь особо в анализ работы таких комиссий, отметим, что так или иначе, такие комиссии – как парламентские, так и правительственные – лишь промежуточный этап становления государственной правозащиты. Нужен специальный институт с особым статусом и полномочиями. Такой институт существует в мировой практике и называется непривычно звучащим словом “омбудсман”. Первый омбудсман появился в Швеции в 1809 г., а после второй мировой войны шведский опыт стали заимствовать и многие другие страны. И сегодня институт омбудсмана (при значительных отличиях в статусе, компетенции и наименовании) имеют около ста государств мира. Под омбудсманом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Омбудсман принимает жалобы от граждан на нарушения их прав государственными органами и чиновниками, рассматривает их и выносит свои заключения, которые носят рекомендательный характер. Это орган, специально созданный для государственной защиты прав человека. В 1998 году был подписан Меморандум о взаимопонимании между Правительством Республики Казахстан и Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Была создана рабочая группа, которая еще в мае 2000 года разработала проект закона об уполномоченном по правам человека.

На данный момент, вопрос об омбудсмане довольно активно обсуждается и вызывает споры относительно целесообразности создания поста омбудсмана. Скорее всего, это вызвано тем, что в Казахстане никогда не существовало подобного юридического института. Вместе с тем, процессы реформирования политической и правовой системы общества, изменения социального устройства и правосознания граждан в целом ставят вопрос о необходимости поиска новых институтов и инструментов защиты прав человека. Интересно, что эти же процессы и вызывают определенные сложности в претворении в жизнь идеи омбудсмана и независимых институтов защиты прав человека. Очевидны две причины. Во-первых, это само государство, государственный аппарат. Нарушения прав человека, проявляющиеся в результате неэффективности работы администрации, низкого качества кадров и т.п. всегда неизбежны, даже в самых демократических странах. Хотя в Казахстане государственная политика претерпела существенные изменения и находится в процессе постоянного совершенствования, в государственных структурах до сих пор преобладают люди со старой советской ментальностью, для которых понятие “права человека” лишены какого-либо практического смысла и существующие механизмы защиты прав человека не удовлетворяют полностью потребностям защиты граждан. Во-вторых, это пассивность самих граждан. Идея и понимание государства как служебного механизма в руках общества в сознании постсоветского человека, к сожалению, приживается с большим трудом. Впрочем, сознание – это слишком инертная материя, изменение которой потребует многих десятилетий. Требуется обоюдное стремление: изменение отношения государства к человеку и изменение отношения общества к государству. Думается, что для реализации данной цели нужен многосторонний подход и государство, в первую очередь, должно заботиться о развитии различных независимых структур, действующих в качестве институтов государства и имеющих своей целью контроль за деятельностью государственных органов, их должностных лиц и государственных служащих, соблюдением ими прав и свобод граждан. Такие институты включают различные правозащитные организации, на государственном уровне прокуратуру, суды, полицейские и другие органы. Однако, анализируя сложившуюся ситуацию, можно отметить, что действующая система в настоящий момент неполноценна. Как правило, у правозащитных организаций слишком мало правовых возможностей, а правоохранительные органы зачастую сами являются нарушителями прав человека.

Омбудсман являясь как бы буфером, своеобразным «проводником» между обществом и властью смог бы дополнить и компенсировать недостатки системы защиты прав человека. С одной стороны, это орган государства, имеющий достаточную степень самостоятельности, но в то же время это и агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему меры воздействия.

Анализируя первоначальное положение о омбудсмане и проект закона об Уполномоченном по правам человека в Республике Казахстан, конечно, еще очень рано говорить об омбудсмане как о ярко выраженном, закрепленном и широко признанном институте защиты прав человека. В связи с этим очень важен момент правового просвещения общества в целом. Порой, само понятие омбудсмана вызывает недоумение у государственных чиновников. Думается, необходимо учесть позитивный опыт работы Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” был принят 26 декабря 1997 года и определил порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности, что полностью соответсвует Парижским принципам ООН. Для сравнения, в Казахстане на данный момент существует только указ Президента, имеющий подзаконно-нормативный характер. Следует отметить и немалый опыт правозащитной работы и такую важную составляющую работы Уполномоченного как совершенствование законодательства РФ в области прав человека и приведение его в соответствие с мировыми стандартами. Однако, думается, что Уполномоченный должен обладать правом законодательной инициативы, быть более независымым в финансовом отношении и обладать более определенной концепцией деятельности, что существенно повысит его возможности и авторитет. Российский вариант ближе к модели независимого омбудсмана, хотя в отличие от стран, где действует такая модель, он не поставлен по своему правовому статусу в ряд высших органов государственной власти и не наделен мощными властными полномочиями. В то же время его задачи определены чрезвычайно широко. Поэтому, по мнению специалистов, российский омбудсман представляет собой довольно уникальное явление.

Надо отметить, что институт омбудсмана не только имеет разные названия в разных странах, но и имеет разные компетенции, возможности и правовой статус. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. Думается, что сама сущность такого юридического феномена как институт омбудсмана подразумевает его эволюционирование и разные по форме и внешним признакам проявления. Опыт существования омбудсмана доказал свою эффективность и занял свою правовую нишу в системе защиты прав человека во многих странах мира.

Хотя в Казахстане обмудсман назначается и освобождается Президентом страны (Ирландская Республика, Республика Кипр), что, по мнению специалистов, будет гарантом относительной независимости института, думается главными признаками являются решаемые задачи и функциональная значимость, а не принадлежность к определенной ветви власти. Жесткая конструкция Конституции Республики Казахстан и исчерпывающий перечень полномочий Парламента практически делает невозможным создание парламентского омбудсмана в Казахстане.

Также важен момент соотношения прокуратуры и омбудсмана. Все-таки, омбудсманы практически всех постсоветских государств не смогли сломать стереотип и не пошли в обход органов прокуратуры. В Польше(бывшем участнике Варшавского договора), например, омбудсман имеет статус чрезвычайного прокурора.

На данный момент можно констатировать, что институт Уполномоченного по правам человека в Казахстане находится только в начальной стадии своего становления. Указ главы государства явился первым шагом к развитию и совершенствованию этого института. В дальнейшем законодательство о нем, вероятно, будет совершенствоваться. Основываясь на опыте других стран, можно предполагать и надеяться, что он сможет стать эффективным инструментом контроля за деятельностью государственных органов и их должностных лиц, государственных служащих, контроля за соблюдением ими прав и свобод граждан.

Нельзя рассматривать омбудсмана как панацею от проблем по защите прав человека и как необходимое «новшество», которое надо ввести, потому что это «модно». Это лишь эффективный инструмент, еще один механизм в системе механизмов защиты прав человека. Необходимо его многостронее, планомерное  изучение и правовое просвещение среди широких слоев населения. Необходимо создание национальной программы просвещения в области прав человека, мезанизмов защиты прав человека. Эффективность омбудсмана заключается как раз в правовом просвещении и знании гражданами своих прав и свобод. Хотелось бы видеть разносторонее развитие института омбудсмана как правозащитного механизма, а не как элемент или придаток государственного аппарата или развитие его только внутри государственного аппарата, что очень сильно скажется на его эффективности.

Омбудсман должен объединить и консолидировать вокруг себя общественные институты, стать представителем гражданского общества во взаимоотношениях с государством. Только тогда он сможет стать действенным контролирующим органом, противодействующим нарушениям прав человека со стороны государства и его служащих.

Римляне говорили, что право защищает предусмотрительных и старательных. Мудрость древних вовсе не устарела.

 

 

 

 

 

 

Список использованной литературы

 

1. Альваро Хиль-Роблес. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана)-М., 1997. С.282.
2. Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: Издательство НОРМА, 1996. – 520 с.
3. «О деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»: Выступление Уполномоченного в Российской Федерации О.О.Миронова в Государственной Думе РФ.
4. ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” от 26.2.97 N 1-ФКЗ.// kodeks.